Sobre el alcance de la noción de dineros públicos, el Consejo de Estado ha
señalado25:
En relación con el elemento
“dineros públicos” el Consejo de Estado ha acogido interpretaciones que van
desde la limitación de este concepto a “un símbolo”, “un medio de cambio
económico” hasta señalar que “no es posible extender o ampliar su alcance a
todo bien o servicio cuantificable en dinero, es decir, aquellos bienes que
tienen un precio, un valor de cambio establecido”, porque la norma se refiere a
dineros públicos y no a bienes públicos o fiscales. En los últimos años, el
Consejo de Estado ha ampliado el concepto, comprendiendo dentro de la causal
que se analiza, la existencia de instrumentos idóneos para la desviación de
dineros públicos como ha ocurrido
con la autorización y celebración de contratos
24 Justamente en el alcance de la expresión “dineros
públicos” radica la divergencia del magistrado sustanciador y, por ende,
presentará la aclaración de voto.
25 “Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 13 de
noviembre de 2001, exp. 2001-0101-01 (PI), M.P. Ligia López Díaz.”
estatales, la entrega de
anticipos a los contratistas y las autorizaciones para realizar pagos de
salarios.
No obstante esta posición
jurisprudencial, han existido voces dentro de la misma Corporación que han
pretendido ampliar el concepto de dineros públicos a la hacienda pública,
entendida como el “conjunto de haberes, bienes, rentas, impuestos, etc.,
correspondientes al Estado para satisfacer las necesidades de la Nación”26.
También se ha llamado la atención en la necesidad de no limitar el concepto a
la idea de “moneda”, para evitar “que la prohibición constitucional quede
vaciada de contenido”27. En relación con los billetes de
pasaje públicos se ha considerado que el utilizarlos para fines distintos o por
personas diferentes del Congresista puede generar la causal de indebida
destinación de recursos públicos28. Se ha estimado que los dineros
públicos -en plural- son el género y hacen relación a su representación “porque
la Hacienda Pública se nutre de dineros provenientes de los impuestos, las
tasas, las contribuciones, las cuotas parafiscales, los recursos provenientes
del crédito interno y externo, entre otros, y todos estos dineros pueden estar
representados en moneda, nacional o
extranjera, en recursos financieros o en bienes y servicios... No tendría
lógica ni sería equitativo que pueda perderse la investidura porque se destinen
indebidamente los dineros representados en moneda, mientras que tratándose de
bienes o recursos de capital o de servicios, que los representan, no se cause
la indignidad ni se evidencie la falta de honestidad de quienes malversen los
dineros públicos, es decir, la hacienda pública”29.
Más adelante, la providencia en cita, propone la posición,
que hasta el momento es la que ha tenido respaldo por la jurisprudencia de la
Corporación, sobre el alcance del concepto de dineros públicos, al señalar30:
26 “Cita
original: Salvamento de voto del Consejero Libardo Rodríguez a la Sentencia AC-
4734 del 2 de julio de 1997, M.P. Dr. Germán
Ayala.”
27 “Cita
original: Salvamento de voto del Consejero Manuel Urueta a la sentencia del 2
de julio de 1997, expediente AC-4734, M.P. Dr. Germán Ayala.”
28 “Cita
original: Aclaración de voto del Consejero Tarcicio Cáceres a la Sentencia
AC-11854 del 6 de marzo de 2001, M.P. Dr. Delio Gómez.”
29 “Cita
original: Aclaración de voto de la Consejera Ligia López Díaz a la Sentencia
AC- 11.759 del 5 de junio de 2001, M.P. Dr. Manuel Urueta.”
30 “Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 13 de
noviembre de 2001, exp. 2001-0101-01 (PI), M.P. Ligia López Díaz.”
La Sala ha adoptado una
postura interpretativa, del concepto jurídico de dineros públicos que permite,
dentro de la vocación constitucional, hacer efectivas las acciones e instituciones
que buscan imprimirle transparencia a la actividad pública.
En efecto, con la
consideración del concepto “dineros públicos” restringida al tema monetario,
únicamente los ordenadores del gasto podrían ser requeridos por su destinación
indebida, es decir se trataría de una norma que hasta 1994 habría estado
destinada exclusivamente a la perdida de investidura de los miembros de las
Mesas Directivas de la Cámara y del Senado, esto es, en cada vigencia, a seis
personas, toda vez que de conformidad con el artículo 40 de la ley 5ª de 1992,
“La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos
Vicepresidentes” y según el artículo 91 de la ley 38 de 1989 “En el Congreso
Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las mesas
directivas de cada Cámara”. Esta norma fue subrogada por la ley 174 de 1994 y
compilada en el Decreto Orgánico del Presupuesto, D.111 de 1996, artículo 110,
en el que se dispone que las facultades de ordenación del gasto “estarán en
cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel
directivo” y que se ejercerán de manera independiente por el Senado y la Cámara
de Representantes. Por lo tanto, a partir de 1995, la causal se limitaría a 2
personas por vigencia: Los Presidentes de la Cámara y del Senado o a quienes
ellos deleguen conforme a la ley.
Es por ello que el Consejo
de Estado ha decretado la pérdida de investidura no solamente ante la indebida
destinación de dineros públicos causada por los congresistas cuando actúan como
ordenadores del gasto, sino en situaciones donde se utilizan instrumentos
idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos como ha ocurrido
frente a la contratación pública31, los anticipos32 y
las autorizaciones33.
31 “Cita original: Sentencia de 23 de mayo de 2000,
Expediente AC-9878, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, demandado Luis Norberto
Guerra Vélez, Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes; sentencia
de 30 de mayo de 2000, Expediente AC-9877, M.P. Germán Rodríguez Villamizar,
demandado Octavio Carmona Salazar, Segundo Vicepresidente de la Cámara de
Representantes; sentencia de 5 de febrero de 2001, expedientes acumulados AC-10528
y AC- 10967, M.P. Germán Ayala Mantilla, demandado Juan Ignacio Castrillón
Roldán, Vicepresidente de la Cámara de Representantes.”
32 “Cita original: Sentencia de 8 de agosto de 2001,
expedientes acumulados AC-10966 y AC- 11274, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá,
demandado Darío Saravia Gómez, Representante a la Cámara.”
33 “Cita original: Sentencia de 8 de agosto de 2001,
expediente AC-12546, M.P. Elena Giraldo Gómez, demandado Luis Alfonso Hoyos
Aristizabal, Senador.”
La Sala considera entonces
que los dineros públicos, es decir, el caudal del Estado conformado por los
impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital deben
cumplir la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se
haga efectivo el mandato del artículo 345 de la
Constitución Política.
El énfasis interpretativo de
la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre
la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para
la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de
dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIRECTA
cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos
del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por
ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad,
oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de
junio de 2000, Expedientes AC-9875 y AC- 9876) o para ordenar una destinación
diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos. Y se
presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el
gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista
propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados.
Toda vez que la Constitución
Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “Indebida
destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenía que ser
DIRECTA, es plausible que esta destinación pueda ser INDIRECTA, como lo ha
aceptado la Corporación en los casos señalados atrás.
Entonces, la Sala de acuerdo
con el Ministerio Público, considera que la indebida destinación de dineros
públicos -aún entendida bajo el criterio jurisprudencial exclusivamente
monetario -, se configura no solamente cuando el congresista, en ejercicio de
su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales
preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento”, utilizando,
aplicando o destinando directa e indebidamente los valores monetarios, sino
también cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para desviar
los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las disposiciones
legales y reglamentarias.
En esta última hipótesis se
presentará una indebida destinación de los dineros públicos en forma indirecta,
toda vez que su utilización no autorizada, constituye una desviación de los
recursos estatales, un gasto evidentemente no autorizado en objetivos
diferentes del interés público. La indebida destinación indirecta se
materializa en que los dineros públicos destinados para el cumplimiento de las
funciones del congresista terminan beneficiando a terceras personas ajenas al
mencionado objetivo (se destaca).