CONSTITUCIONAL COMUNICADO No. 21 Abril 20 de 2017
I. EXPEDIENTE D-11604 AC -SENTENCIA C-223/17 (Abril 20)
M.P. Alberto Rojas Ríos 1.
Norma acusada
LEY 1801 DE 2016 (julio 29) Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia. TÍTULO VI.
DEL DERECHO DE REUNIÓN.
CAPÍTULO I.
CLASIFICACIÓN Y REGLAMENTACIÓN
ARTÍCULO 47. DEFINICIÓN Y
CLASIFICACIÓN DE LAS AGLOMERACIONES DE PÚBLICO. Para efectos de las
obligaciones relacionadas con el derecho de reunión, entiéndase como
aglomeración de público toda reunión de un número plural de personas producto
de una convocatoria individual o colectiva. En razón a sus características y
requisitos, se establecen tres categorías:
1. Reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el
espacio público.
2. Actividades que involucran aglomeraciones de público no
complejas.
3. Actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas.
PARÁGRAFO. El Gobierno nacional
determinará, dentro del año siguiente de la expedición de este Código, las
variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el
ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del
lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación,
carácter de la reunión, que determinarán la clasificación del evento como uno
de los señalados en los numerales 2 y 3 del presente artículo. En concordancia
con las características de cada uno de los municipios del país en cuanto a
condiciones operativas y funcionales de los concejos municipales o distritales
de gestión de riesgo de desastre.
ARTÍCULO 48. REGLAMENTACIÓN. Las autoridades
municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión
del riesgo, reglamentarán las condiciones y requisitos para la realización de
actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas
de conformidad con lo expresado en este Código y con sujeción a la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional.
CAPÍTULO II.
EXPRESIONES O MANIFESTACIONES EN EL ESPACIO PÚBLICO.
ARTÍCULO 53. EJERCICIO DEL
DERECHO DE REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA EN EL ESPACIO PÚBLICO.
Toda persona puede reunirse y manifestarse en sitio público con el fin de
exponer ideas e intereses colectivos de carácter cultural, político, económico,
religioso, social o de cualquier otro fin legítimo.
Con tales fines debe darse aviso
por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o
mediante correo electrónico.
Tal comunicación o correo debe
ser suscrito por lo menos por tres personas. Tal aviso deberá expresar día,
hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48 horas de
anticipación indicando el recorrido prospectado.
Toda reunión y manifestación que
cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta.
PARÁGRAFO 1o. Las reuniones y
manifestaciones espontáneas de una parte de la población no se considerarán por
sí mismas como alteraciones a la convivencia.
PARÁGRAFO 2o. El que irrespete
las manifestaciones y reuniones de las personas en el espacio público, en razón
a su etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias religiosas,
preferencias políticas y apariencia personal, será objeto de aplicación de
medida correctiva correspondiente a Multa General Tipo 4.
ARTÍCULO 54. USO DE VÍAS PARA EL
EJERCICIO DEL DERECHO DE REUNIÓN O MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA EN EL
ESPACIO PÚBLICO. Los alcaldes distritales o municipales, salvo circunstancias
excepcionales o de fuerza mayor, deberán autorizar el uso temporal de vías
dentro de su jurisdicción para actos o eventos de ejercicio del derecho de
reunión o manifestación pública y pacífica en el espacio público. En el caso de
las vías arterias principales o corredores de transporte público colectivo
deberán establecer un plan efectivo de desvíos para la movilización de los
ciudadanos que no participan del acto o evento, como medida de protección de
los derechos de los demás ciudadanos.
ARTÍCULO 55. PROTECCIÓN DEL
EJERCICIO DEL DERECHO DE REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN PÚBLICA FRENTE A SEÑALAMIENTOS
INFUNDADOS. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o
movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a
quienes convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer
públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con
grupos armados al margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el
ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.
LIBRO TERCERO.
MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS, AUTORIDADES DE POLICÍA Y
COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE
DESACUERDOS O CONFLICTOS.
TÍTULO I.
MEDIOS DE POLICÍA Y MEDIDAS CORRECTIVAS.
CAPÍTULO I.
MEDIOS DE POLICÍA.
ARTÍCULO 162. INGRESO A INMUEBLE CON ORDEN
ESCRITA. Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público, en los siguientes casos:
1. Para aprehender a persona con
enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la enfermedad de crisis o
alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso.
2. Para inspeccionar algún lugar
por motivo de salubridad pública o transgresión de las normas ambientales.
3. Para obtener pruebas, cuando
existan motivos fundados, sobre la existencia de casas de juego o
establecimiento que funcione contra la ley o reglamento.
4. Para practicar inspección
ordenada en procedimiento de Policía.
5. Para examinar instalaciones de
energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y
máquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con
el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando existan indicios de riesgo o
peligro.
6. Verificar que no exista maltrato, abuso o
vulneración a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, mujeres y
adultos mayores y discapacitados.
7. Verificar el desarrollo de
actividades económicas, comerciales, industriales, de prestación, venta o
depósito de bienes o servicios contrarios a la ley o reglamento.
8. Cuando se adelante obra en un
inmueble, para determinar el cumplimiento de las normas en materia de usos de
suelo, obras o urbanismo.
9. En establecimientos públicos o
de comercio o en inmuebles donde se estén desarrollando obras o actividades
económicas, cuando se requiera practicar diligencia o prueba ordenada en un
procedimiento de Policía, para utilizar un medio o para ejecutar una medida correctiva
de Policía.
PARÁGRAFO 1o. La orden de ingreso
a inmueble deberá ser escrita y motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta
en la que conste el procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que
autorizó el ingreso al inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso
y el acta al Ministerio Público. Podrán utilizarse y enviarse otros medios de
documentación del procedimiento.
PARÁGRAFO 2o. El ingreso a un
inmueble deberá realizarse de manera respetuosa, tanto con las personas como
con sus bienes. En caso de oposición a la orden de ingreso, la autoridad podrá
hacer uso de la fuerza de manera excepcional y proporcional a los actos
opuestos.
PARÁGRAFO 3o. Para la práctica de
pruebas los gobernadores y alcaldes podrán disponer comisión para el ingreso al
inmueble determinado.
PARÁGRAFO 4o. Si de manera
circunstancial o por descubrimiento inevitable en el procedimiento, se
encuentran elementos que justifiquen la iniciación de una acción penal, la
autoridad de Policía informará al personal uniformado de la Policía Nacional o
a la Policía Judicial para que inicie el procedimiento estipulado en el Código
de Procedimiento Penal.
2. Decisión
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE los artículos 47, 48, 49, 50, 51,
52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71,
72, 73, 74 Y 75, contenidos en el título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de
2016 “Por la cual se expide el Código de Policía y Convivencia”, por violación
de la reserva de Ley Estatutaria establecida en el literal a) del artículo 152
de la Constitución Política. Los efectos de la anterior declaración de
INEXEQUIBILIDAD se difieren por un término no mayor al agotameinto de las
siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 “Por la
cual se expide el Código de Policía y Convivencia”.
3. Síntesis de la
providencia
La Sala examinó si la regulación
del derecho de la reunión y protesta pública pacífica contenida en los
artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, era violatoria de la
reserva de ley estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución, conforme a los términos de la demanda. Sin embargo consideró que
era necesario efectuar la integración normativa de las normas demandadas, con
los artículos que conforman la totalidad del Título VI del Libro Segundo de la
Ley 1801 de 2016, titulado “Del derecho de reunión”, a efectos de efectos de un
análisis y de un pronunciamiento integral.
En su análisis la Corte
Constitucional explicitó el carácter fundamental de los derechos de reunión y
manifestación pública pacífica, señalando el reconocimiento expreso hecho por
el artículo 37 de la Constitución y el artículo 15 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Adicionalmente reiteró desde su jurisprudencia, la
interrelación y la interdependencia existente entre los derechos fundamentales
de reunión, manifestación pública pacífica, libertad de expresión y los
derechos políticos, lo que resultaba determinante para el examen del cargo de
violación de reserva de ley estatutaria por las normas demandadas del Código
Nacional de Policía y Convivencia.
Finalmente la Sala procedió a la
solución del cargo de inconstitucionalidad, para lo cual aplicó los criterios
de evaluación de la reserva sobre los “Derechos y deberes fundamentales de las
personas” construidos por la jurisprudencia, entre otras por las sentencias
C-646 de 2001, C-226 de 2008, C-818 de 2011, C-511 de 2013, C-044 de 2015 y
C-007 de 2017, hasta concluir que la normatividad dispuesta en el Título VI del
Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016, titulado “Del derecho de reunión”,
consistía en una regulación integral de los derechos fundamentales de reunión y
protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos interrelacionados
y concurrentes de libertad de expresión y los derechos políticos, que versaba
sobre los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos
derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones
y prohibiciones, lo que obliga a que esa regulación deba ser expedida por los
procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley ordinaria, como en
efecto sucedió, razón por la cual se procedió a la declaratoria de
inexequibilidad, otorgando un plazo al Congreso de la República para que en
ejercicio de sus competencias constitucionales, expida la normatividad
respectiva.
La Sala analizó también la
demanda de inconstitucionalidad propuesta en contra del artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para
el registro de domicilios y de sitios abiertos al público. El problema jurídico
consistió en determinar si era violatorio del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio y de la garantía de la reserva judicial que lo
avala, contenidas en el artículo 28 de la Constitución Política, la facultad
concedida a los alcaldes que les permite “dictar mandamientos escritos para el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público”.
La Corte consideró desde su
jurisprudencia, que la noción constitucional del domicilio excede la de casa de
habitación prevista por el Código Civil, y que involucra diversos escenarios y
espacios de actuación de las personas, en los que se ejercen derechos
fundamentales concurrentes como la intimidad personal y familiar, la libertad,
la seguridad individual, la propiedad, la honra y los derechos económicos, lo
que hace que su protección deba ser resguardada y que las cláusulas de
excepción sean realmente excepcionales y no hayan sido dispuestas al modo de
facultades amplias o generales.
En relación con la inviolabilidad
del domicilio la Corte reiteró que es un derecho fundamental autónomo,
establecido en el artículo 28 de la Constitución junto con el derecho
fundamental a la libertad personal, que de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, hace parte del núcleo esencial de los derechos a la
intimidad personal y familiar, a la libertad, la seguridad personal y la
propiedad.
Adicionalmente señaló que para su
protección, la Constitución estableció las garantías de la reserva legal y la
reserva judicial, considerando que la garantía de la reserva judicial del
domicilio, tiene igual dimensión y valor a la garantía de la reserva judicial
establecida alrededor del derecho a la libertad personal, precisando además,
que las excepciones que se hagan al derecho a la inviolabilidad del domicilio,
deben ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas con
carácter restrictivo, como lo ha señalado esta Corporación.
La Sala examinó la facultad
otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el
registro de domicilios por autoridades de policía, encontrando que las mismas
eran muy generales y que no satisfacían los criterios de excepcionalidad,
siendo por lo mismo violatorias del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución y de la reserva
judicial allí dispuesta.
4. Salvamentos parciales y aclaración de voto
Los magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo se apartaron de la anterior
decisión.
En concepto del magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez, en primer lugar, en relación con el derecho de reunión y de
manifestación pública pacífica, no cabía la unidad normativa realizada por la
Corte, en la medida en que las normas del Código de Policia que fueron objeto
de la declaratoria de inexequibilidad en esta materia, en general, se
desenvolvían en el ámbito del derecho de policía, con dimensiones
principalmente preventivas y operativas, en escenarios que comprendían,
también, el manejo de las denominadas aglomeraciones complejas y no complejas,
y no se orientaban a regular de manera integral el ejercio del derecho. Por la
misma razón no cabía predicar en relación con ellas la existencia de una
reserva de ley estatutaria en los términos en los que se hizo en la decisión
mayoritaria.
Por otro lado, para el magistrado Guerrero
Pérez, tampoco cabía declarar la inexequibilidad del artículo 162, sin hacer un
examen detenido de cada uno de los supuestos en los que la habilitación allí
prevista resulta aplicable, y que, en general atienden a situaciones de orden
policivo que, como están concebidas en la ley, no implican limitar la
inviolabilidad del domicilio.
Por su parte el magistrado
Alejandro Linares Cantillo, manifestó que en jurisprudencia reiterada, la Corte
Constitucional ha establecido que la reserva de ley estatutaria, dispuesta en
el artículo 152 Constitucional, no debe comprenderse de tal manera que
cualquier regulación atinente a los derechos fundamentales deba implementarse a
través del procedimiento agravado dispuesto en el artículo 153 de la Carta.
Solamente cuando el legislador
pretenda regular elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales1 estará obligado a recurrir a la regulación estatutaria.
Esta consideración se adopta en
la jurisprudencia con el fin de defender, como regla general en el
ordenamiento, la mayoría simple para la adopción de decisiones en la
democracia, y como regla especial la de las mayorías calificadas propia de la
regulación estatutaria, reservada a asuntos de la mayor trascendencia para la
realización de los derechos fundamentales.
En el caso analizado, para el
magistrado Linares Cantillo, las normas que fueron objeto de control por parte
de la Corte Constitucional ofrecían los más variados contenidos normativos,
enfocados especialmente a la regulación de asuntos operativos sobre la
realización del derecho de reunión y manifestación pública, muchos de ellos que
ya habían sido objeto de control de constitucionalidad, determinando la
mayoría, en un análisis global y poco detallado, sin distinción de los
diferentes contenidos normativos, que la totalidad de las normas del Título VI
del Libro Segundo del Código Nacional de Policía y Convivencia, debían
someterse a aprobación mediante leyes estatutarias.
En un escenario como el que
enfrentaba la Corte en este análisis, lo apropiado hubiera sido analizar la
afectación concreta respecto al contenido esencial y estructural de los
derechos de reunión y manifestación pública, salvaguardando en la mayor medida
posible el ejercicio legislativo ordinario, que se reitera, es apropiado cuando
de regular derechos fundamentales se trata. Para el magistrado Linares Cantillo
no resulta aceptable la posición de la mayoría, en tanto maximiza la
restricción de la regulación estatutaria y con ello cambia la regla general
predicable de la regulación de los derechos fundamentales, que favorece la
mayoría simple para la toma de decisiones legislativas sobre los mismos.
Agregó que la posición adoptada
por la mayoría implica un ejercicio oficioso del control de constitucionalidad,
puesto que la demanda se circunscribió a los contenidos de los artículos 47,
48, 53 (parcial), 54 y 55, siendo las razones expuestas por la posición
mayoritaria, 1 Cfr. Sentencias C-145/1994, C-226/1994, C-319/2006 y C-748/2011.
insuficientes para justificar una integración normativa de todo el Título VI
del Libro Segundo (artículos 47 a 75), que desconoce el carácter rogado del
control a cargo de la Corte Constitucional.
El magistrado Linares Cantillo
también manifestó su desacuerdo con la decisión de inexequibilidad del artículo
162 del Código Nacional de Policía y Convivencia, puesto que existen dos
precedentes importantes que, en su criterio, fueron desconocidos por la mayoría
en el presente caso, y que se encuentran en las sentencias C-024 de 1994 y C-
212 de 2017 adoptada el 5 de abril de este año, en la que se determinó la
exequibilidad de normas muy similares.
En la segunda providencia, se
estableció un condicionamiento tendiente a que el ingreso al domicilio sea
objeto de control judicial posterior –para maximizar la eficacia del artículo
28 Constitucional, respecto del artículo 163 del Código Nacional de Policía y
Convivencia, que hubiese sido aplicable al presente caso.
Cosidera importante resaltar que
si en aquellas oportunidades la jurisprudencia determinó la exequibilidad, con
un condicionamiento, de normas análogas a la ahora analizada, con mayor razón
debía mantenerse en el ordenamiento la posibilidad de dictar mandamientos para
el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, en circunstancias
específicas, por parte de los Alcaldes. Por su parte, los magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo y José Antonio Cepeda Amarís, manifestaron su salvamento
parcial de voto.
El magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo,
sostuvo que no obstante compartir las consideraciones de la Sala en relación
con la reserva de ley en materia de regulación del derecho de reunión y
manifestación en el espacio público, así como en relación con el registro del
domicilio y, por lo mismo, con la declaratoria de inexequibilidad de las
regulaciones referidas a tales materias, se apartaba de la decisión mayoritaria
en cuanto incluye la totalidad del Capítulo VI del Libro Segundo del Código de
Policia y la totalidad del Artículo 162 de dicho Código, por cuanto con esa
decisión somete la Corte a reserva de ley regulaciones relacionadas con
actividades ajenas al derecho de reunión y de manifestación, así como el
registro de inmuebles distintos al domicilio, lo cual excede la reserva de ley
prevista en los Artículos 37 y 28 de la Constitución.
El magistrado José Antonio Cepeda
Amarís, se apartó parcialmente de la presente decisión, por considerar que la
potestad de los Alcaldes para emitir órdenes escritas destinadas al registro de
domicilios y de sitios abiertos al público no era, en sí misma, contraria a la
Constitución, en la medida en que no comprometía el principio de libertad.
Sostuvo que, como lo ha hecho la
jurisprudencia de la Corte (Sentencia C-024 de 1994), debía distinguirse entre
los allanamientos y registros al domicilio con fines punitivos, frente a los
cuales la Constitución rodea al individuo de cuidadosas garantías de protección
a la inviolabilidad de domicilio, y los registros de carácter administrativo,
que poseen un sentido estrictamente preventivo y no habilitan a las autoridades
para la obtención de pruebas con fines sancionatorios, ni tienen en sí mismos
la naturaleza de procedimientos penales.
Las excepcionales intervenciones
por orden escrita de los Alcaldes, destacó el Magistrado Cepeda, tenían el
importante objetivo de preservar, especialmente, los derechos a la vida, a la
integridad, a la seguridad y a la salubridad de las personas, en todas aquellas
situaciones extremas de riesgo especificadas en la disposición, por lo cual, en
su criterio, resultaban plenamente compatibles con la Carta Política.
Precisó, además, que, si bien
algunas de las causales que habilitan tales registros podían ser susceptibles
de discusión, desde el punto de vista del principio de estricta legalidad, la
potestad del alcalde para ordenar dichos registros era compatible con la
Constitución y, por consiguiente, la norma debió ser declarada exequible.
Finalmente los magistrados
Aquiles Arrieta Gómez y María Victoria Calle Correa, aclaran el voto. El
magistrado Arrieta Gómez, manifestó que aclara su voto para resaltar la
importancia de la protección de los derechos fundamentales, no sólo en cuento a
la restricción o precisión de los límites materiales de su ejercicio, sino
también en cuanto a la salvaguarda del buen funcionamiento de los “aparatos”
del “cuarto de máquinas” de la Constitución del cual depende el desarrollo y
construcción normativa de todo derecho fundamental, tal como ocurre en la
presente decisión, al proteger el poder ampliado de las minorías políticas en
democracia, para producir normas propias de legislación estatutaria. La
magistrada Calle Correa, por su parte indicó que comparte la decisión pero
aclara el voto al considerar que lo decidido no es óbice para que en el Código
de Policía, bajo ley ordinaria se regulen asuntos puntuales de policía
relacionados con el ejercicio de libertad de reunirse y manifestarse
públicamente que comprometan la convivencia pacífica.
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