LA SECCIÓN PRIMERA RECTIFICÓ SU POSICIÓN EN CUANTO A QUE LA VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES NO ES UNA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS EDILES DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES
El Caso
Se solicitó la pérdida de
investidura de la edil de la Junta Administradora Local del corregimiento de
Santa Elena del municipio de Medellín (Antioquia), electa para el período
2016-2019, con fundamento en la inhabilidad de concejal prevista en el numeral
1 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, causal de pérdida de investidura
consagrada en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el
artículo 55 de la Ley 136 de 1994, porque, previo a dicha elección, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo le había decretado la pérdida de
la investidura también como edil de la Junta Administradora Local del
corregimiento de Santa Elena del mismo municipio para el período constitucional
2008-2011.
Que estableció el Consejo de Estado:
“Es viable, (…), considerar que para los concejales es causal de
pérdida de la investidura la violación del régimen de inhabilidades, empleando
para el efecto la remisión autorizada por el numeral 6 del artículo 48 de la
Ley 617 de 2000 a «las demás causales expresamente previstas en la ley». Sin
embargo, esa posición no resulta aplicable a los ediles de
las juntas administradoras locales porque el citado artículo 55 de la
Ley 136 de 1994 no contempla a estos servidores públicos. En esa medida,
entonces, no puede considerarse que el Tribunal Administrativo de Antioquia
haya vulnerado el precedente judicial fijado por la Sala Plena de la
Corporación y por esta Sección. De esta forma y para el caso de los ediles de
las juntas administradoras locales, debe indicarse que el artículo 48 de la Ley
617 de 2000 no contempló la violación del régimen de inhabilidades como causal
de pérdida de investidura”. (Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso
Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., Quince (15) De Diciembre De Dos Mil Dieciséis (2016) Radicación
Número: 05001-23-33-000-2016-00738-01(PI)
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VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES - Causal de pérdida de investidura
de concejal / VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES - Aplicación del artículo
55 de la Ley 136 de 1994 / PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL – Por
violación al régimen de inhabilidades / EDIL – No aplicación del régimen de los
concejales en pérdida de la investidura / PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE EDIL –
No es causal la violación del régimen de inhabilidades / PÉRDIDA DE LA
INVESTIDURA DE EDIL – No puede homologarse el régimen de inhabilidades de los
ediles con el régimen de inhabilidades de los concejales / CAUSALES DE PÉRDIDA
DE INVESTIDURA - Son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva / CAUSALES DE
PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Son taxativas / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA –
No admiten interpretaciones extensivas o analógicas / RECTIFICACIÓN DE
JURISPRUDENCIA
[E]s viable, como se indicó
anteriormente, considerar que para los concejales es causal de pérdida de la
investidura la violación del régimen de inhabilidades, empleando para el efecto
la remisión autorizada por el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a
«las demás causales expresamente previstas en la ley». Sin embargo, esa
posición no resulta aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales
porque el citado artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no contempla a estos
servidores públicos. En esa medida, entonces, no puede considerarse que el
Tribunal Administrativo de Antioquia haya vulnerado el precedente judicial
fijado por la Sala Plena de la Corporación y por esta Sección. De esta forma y
para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe
indicarse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación
del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.
SENTENCIA –
Improcedencia de efectuar estudio frente a norma no invocada en la solicitud de
pérdida de investidura / RECURSO DE APELACIÓN – Improcedencia de plantear
nuevos argumentos
Fue el Tribunal Administrativo de
Antioquia el que introdujo en su argumentación
la referencia a los artículos 124 y 126 de la Ley 136 de 1994 para
indicar que adicionalmente a la reflexión consistente en que la violación del
régimen de inhabilidades no se encuentra prevista como causal de pérdida de
investidura para los ediles siguiendo el artículo 48 de la Ley 617 de 2000,
dichos artículos no incluyen como inhabilidad e incompatibilidad de los ediles
el hecho de haber sido despojados por sentencia judicial de la investidura. No
obstante, se reitera, esas disposiciones no fundamentaron la demanda de pérdida
de investidura. Siguiendo la argumentación de la primera instancia, es que el
demandante, en su recurso de apelación, plantea el argumento según el cual el
numeral 2 del artículo 124 de la Ley 136 de 1994 contemplaría como inhabilidad
para los ediles el hecho de haber sido despojado por sentencia judicial de su
investidura, en la medida en que, conforme la Sentencia C-280 de 1996,
proferida por la Corte Constitucional, indicó que esa sanción se equipara a la
destitución, planteamiento que es a todas luces extemporáneo y frente al cual
la parte demandada no tuvo oportunidad de pronunciarse.
NOTA DE
RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 22 de
octubre de 2015, Radicación 19001-23-33-000-2015-00141-01(PI), C.P. Guillermo
Vargas Ayala; de 2 de marzo de 2006, Radicación 25000-23-15-000-
2004-02404-01(PI), C.P. María Claudia Rojas Lasso; de 13 de diciembre de 2012,
Radicación 25000-23-24-000-2012-00235-01 (PI), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; de
13 de febrero
de 2014, Radicación 05001-23-31-000-2012-00280-
01(PI), C.P. Marco Antonio Velilla
Moreno; y de la Corte Constitucional SU-424 de 2016 y SU-501 de 2015.
FUENTE
FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 / LEY 136 DE 1994 –
ARTÍCULO 55 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 40 / LEY 617 DE 2000 –
ARTÍCULO 48
SÍNTESIS DEL CASO: Se solicitó la pérdida de investidura de la edil de la
Junta Administradora Local del corregimiento de Santa Elena del municipio de
Medellín (Antioquia), electa para el período 2016-2019, con fundamento en la
inhabilidad de concejal prevista en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 617
de 2000, causal de pérdida de investidura consagrada en el artículo 48 de la
Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 136 de 1994,
porque, previo a dicha elección, la jurisdicción de lo contencioso
administrativo le había decretado la pérdida de la investidura también como
edil de la Junta Administradora Local del corregimiento de Santa Elena del mismo
municipio para el período constitucional 2008-2011.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá,
D.C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00738-01(PI)
Actor: OTONIEL RUIZ VARGAS
Demandado: CLAUDIA PATRICIA TAPIAS GÓMEZ
Referencia: Medio de Control de Pérdida de Investidura
Referencia: Violación del régimen de inhabilidades para los ediles. No está
previsto en el ordenamiento jurídico que la violación de dicho régimen
constituya causal de pérdida de investidura para los ediles
Procede la Sala a decidir el
recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante en
contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el
21 de junio de 2016, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de pérdida de
investidura presentada en contra de Claudia
Patricia Tapias Gómez,
edil de la
Junta Administradora Local
del
corregimiento
de Santa Elena del municipio de Medellín (Antioquia), electa para el período
2016-2019.
I.- Antecedentes 1.- La demanda de pérdida de
investidura
1.1.- Las
pretensiones de la demanda y la causal invocada
El ciudadano Otoniel Ruiz
Vargas, obrando en nombre propio, solicitó la pérdida de la investidura que ostenta la señora
Claudia Patricia Tapias Gómez como edil de la Junta Administradora Local del
corregimiento de Santa Elena del municipio de Medellín (Antioquia), por haber
incurrido, en su concepto, en la inhabilidad prevista en el numeral 1 del
artículo 40 de la Ley 617 de 20001, causal de pérdida
de investidura consagrada en
el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 55 de la
Ley 136 de 1994, esto es, por haber sido inscrito candidato y elegido concejal
municipal o distrital a pesar de haber «sido
condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposo; o haya perdido la investidura de congresista o, a
partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas».
1.2.- Los hechos que sustenta la
demanda de pérdida de investidura
Como sustento de
su pretensión, el demandante relata que mediante sentencia del 8 de abril de 2010, el Tribunal
Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia mediante la
cual se decretó la pérdida de la investidura de Claudia Patricia Tapias Gómez
como edil de la Junta Administradora Local del corregimiento de Santa Elena del
Municipio de Medellín (Antioquia), elegida para el período constitucional 2008-2011.
Esta sentencia, continúa el demandante, fue confirmada por la Sección Primera
del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de mayo de 2012.
 |
Resalta el actor que, a pesar de conocer las decisiones judiciales anteriores, la señora Tapias Gómez fue elegida nuevamente como edil de la Junta
1 El artículo
40 de la Ley 617 de 2000 modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Administradora
Local del corregimiento de Santa Elena del Municipio de Medellín (Antioquia),
para el período constitucional 2016-2019.
2.- La
contestación de la demanda de pérdida de investidura
Mediante
auto del 28 de abril de 2015, el magistrado instructor del proceso, en primera
instancia, consideró que la contestación de la demanda había sido presentada en
forma extemporánea. Al respecto, subrayó:
«(…) dejará claro el Despacho que a la demandada, señora CLAUDIA PATRICIA
TAPIAS GÓMEZ, se le notificó personalmente la demanda el 22 de abril de 2016,
tal como consta en el acta que reposa en el folio 57, por lo que los tres días para contestar
la misma vencían el 27 de abril de 2016 y como
quiera que el escrito de contestación fue presentado en la Secretaría de
este Tribunal el 28 del mismo mes y año (fls. 58), se entenderá que dicha
contestación es extemporánea».
3.- La sentencia de primera
instancia
El Tribunal
Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 21 de junio de 2016, negó
la solicitud de pérdida de investidura, realizando las siguientes
consideraciones:
«(…) 7. El fondo del asunto
En el presente caso se le imputa a la demandada la incursión en la
causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 6 del artículo 48 de la
Ley 617 de 2000, por violación al numeral 1° del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, normas estos dos
últimas que, según se indicó de manera precedente, se refieren a las
inhabilidades para ser concejal.
De una revisión al contenido del artículo 48 de la Ley 617 de 2000,
se puede advertir que allí se establecen las causales de pérdida de investidura
de los diputados, concejales municipales y
distritales y de los miembros de
las juntas administradoras locales. En tal precepto normativo se establece:
(…)
La primera advertencia es que por ninguna parte la norma consagra la
violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de
los “diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales”, de donde la posibilidad de declarar la prosperidad
del medio de control que ocupa la Sala, solo podría hacerse, como lo entiende
el actor, por la aplicación del numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de
1994, que establece como causal de
pérdida de investidura de los concejales, la “violación del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”, norma que, como
ya se indicó, sigue vigente, pero se reitera, los destinatarios de la misma son
únicamente “los concejales” y no los miembros de las juntas administradoras
locales.
En el sentido anotado debe precisarse que el régimen de
inhabilidades de los miembros de las juntas administradoras locales se
encuentra consagrado en el artículo 124 de la Ley 136 de 1994, el cual reza:
(…)
Por otro lado, en el artículo 126 de la misma Ley 136 de 1994, se
consagran las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras
locales. Tal artículo establece:
(…)
En el escrito de demanda se sostiene que la señora Claudia Patricia
Tapias Gómez se encontraba inhabilitada para inscribirse y ser elegida edil del
Corregimiento de Santa Elena del Municipio de Medellín, en razón que en el año
2012 quedó ejecutoriada la providencia mediante la cual el Tribunal
Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, le habían decretado la
pérdida de investidura mediante decisión judicial.
De la lectura de las normas antes transcritas, esto es, los
artículos 124 y 126 de la Ley 136 de
1994, el haber perdido la investidura no comporta para los miembros de las
juntas administradoras locales, una nueva causal de pérdida de inves[ti]dura.
Así mismo, se insiste, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no contempla la
violación del régimen de inhabilidades
como causal de pérdida de investidura.
De todo lo expuesto puede concluirse que independientemente de que
se trate de una omisión legislativa o de una decisión deliberada del
legislador, en el ordenamiento jurídico colombiano no existe ninguna norma que
consagre una inhabilidad por la pérdida de investidura de un miembro de una
junta administradora local, es decir, que la única consecuencia de la pérdida
de investidura es la separación del cargo del edil respecto del cual se toma la decisión.
Así mismo, aún en el caso que se entienda que la pérdida de investidura de un miembro de una junta
administradora local, genera una inhabilidad automática para volver a aspirar
al mismo cargo, esa inhabilidad no fue consagrada por el legislador como causal
de una nueva pérdida de investidura.
Finalmente el carácter taxativo de las causales de pérdida de investidura y la interpretación restrictiva
de las mismas, impiden extender las causales de pérdida de investidura
contempladas en la legislación colombiana para los concejales, en este caso a
la demandada, pues ello sería violatorio del debido proceso y se atentaría
contra el principio de tipicidad que, como se dijo, impone el señalamiento
legal previo de la conducta y de la consecuente sanción, para decretar la
medida (…)».
4.- El recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia
Inconforme con la sentencia de
primera instancia, el demandante, dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, presentó recurso de apelación con el fin de que se revoque
dicha providencia judicial y en su lugar se decrete la pérdida de la
investidura solicitada en la demanda, esgrimiendo los siguientes razonamientos:
«(…) Con todo respeto, manifiesto que no comparto
la decisión del
Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo siguiente:
1°- Porque el Honorable Consejo de Estado, ya ha precisado en otras
decisiones, que la violación al régimen de inhabilidades sí es causal de
pérdida de la investidura, en aplicación del artículo 299 de Nuestra Carta Superior.
De la misma manera y como más adelante se expondrá; el H. Consejo de
Estado también ha dicho en múltiples sentencias de pérdida de investidura, que
“el esquema actual de pérdida de investidura, incluye como causales, cualquier
otra de las previstas en la ley, tal como lo señala el artículo 48 en su
numeral 6° de la Ley 617 de 2000 y que una de esas circunstancias; es la
contenida en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que sanciona con pérdida de
investidura la violación al régimen de inhabilidades”.
Es decir: El honorable Tribunal Administrativo de Antioquia; deja de
lado, NO TUVO EN CUENTA EL PRECEDENTE JUDICIAL
VERTICAL,
emitido por el Honorable Consejo de Estado; se apartó de él; pero no
dijo porque motivo desconoce el precedente judicial del H. Consejo de Estado.
(…)
A manera de ilustración; me permito duplicar apartes de uno de los
pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado, así:
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala
Bogotá D.C.,
cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número:
08001-23-33-000-2013-00249-02 (PI) Actor: LEONARDO FABIO REALES CHACON
Demandado: AISSAR ALBERTO CASTRO REYES
(…)
2°- Porque también considero de que se está interpretando de manera
equivocada los artículos: 124 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la Ley
617 de 2000.
(…)
En conclusión: lo que el artículo quiere decir, es que se tienen que
tener en cuenta todas las inhabilidades establecidas en la Constitución y
la ley y las de los numeras (sic) 1, 2 y
3 del artículo 124 de la Ley 136 de 1994, como causales de inhabilidad para ser
elegido como edil de una Junta Administradora Local en Colombia.
Y lo que el H. Tribunal Administrativo de Antioquia, ha interpretado
de lo que dice el encabezamiento del citado artículo 124 de la Ley 136 de 1994; es que las demás causales
establecidas en la Constitución y la Ley, NO APLICAN PARA LOS EDILES. ES DECIR;
QUE QUEDAN POR FUERA DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO;
lo
cual, considero que es un grave error de interpretación.
(…)
Según lo anterior; si bien el artículo 124 de la Ley 136 de 1994, no
dice expresamente que la pérdida de investidura de edil “no comporta para los miembros
de las juntas administradoras locales una nueva causal de pérdida de investidura” como lo dice el H.
Tribunal Administrativo de Antioquia; EL ARTÍCULO SÍ LE ESTÁ DICIENDO AL
OPERADOR JURÍDICO, QUE SE TIENEN QUE TENER EN CUENTA LAS DEMÁS INHABILIDADES
QUE ESTABLEZCA LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY, Y LA CONSTITUCIÓN Y LEY, SÍ ESTABLECEN
COMO INHABILIDAD, EL HABER PERDIDO LA
INVESTIDURA, COMO LO DICE EXPRESAMENTE EL ARTÍCULO 43 NUMERAL 1° DE LA LEY 617
DE 2000; NORMA QUE TAMBIÉN ES APLICABLE A LOS MIEMBROS DE JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES; SEGÚN LO SEÑALA EL ARTÍCULO 48 DE LA MISMA LEY 617 DE
2000, LA CUAL SEÑALA, ENTRE OTRAS; QUE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES PERDERÁN SU INVESTIDURA: NUMERAL 6°;
POR LAS DEMÁS
CAUSALES EXPRESAMENTE
PREVISTAS EN LA LEY. (Negrilla fuera del texto citado)
(…)
De todo lo anterior; podemos concluir Honorables Magistrados que; en
Colombia están vigentes además de las inhabilidades para los ediles
establecidas en la Ley 617 de 2000; todas las otras inhabilidades y causales de
pérdida de investidura consagradas en otras normas y entonces tenemos que; al
caso de la señora: Claudia Patricia Tapias Gómez, le son aplicables, no solo el
artículo 124 de la Ley 136 de 1994, sino también el artículo 43 Numeral 1° y el
artículo 48 numeral 6° de la Ley 617 de 2000, y también le es aplicable, el
artículo 55 numeral 2° de la Ley 136 de 1994, pues así lo establece el mismo
artículo 124 de la Ley 136 de 1994, cuando señala que: “Sin perjuicio de las
demás inhabilidades que establezcan la Constitución y la ley, no podrán ser
elegidos miembros de Junta Administradora Local quienes: … (…) Lo que el
artículo quiere decir; es que se tienen que tener en cuenta todas las demás
inhabilidades establecidas en la Constitución y la ley, además de los numeras
(sic) 1, 2 y 3 del artículo 124 de la Ley 136 de 1994, como causales de
inhabilidad para ser elegido como edil de una Junta Administradora Local en Colombia.
De la misma manera; a este caso le son aplicables las normas
superiores establecidas en los artículos: 179 numeral 4°, el artículo 183
numeral 1° y el artículo 299 de la Constitución Política de
Colombia; los cuales señalan:
(…)
Como se observa; las mismas normas Constituciones (sic) y legales
vigentes, nos dicen que la consecuencia de haber violado el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades o conflicto de interés; ES LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA.
3°- Dice el H. Tribunal Administrativo de Antioquia que: “Así mismo,
se insiste, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no contempla la violación del
régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura”.
(…)
Como sucede con el artículo 124 de la Ley 136 de 1994; el numeral 6°
del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, está remitiendo a las demás causales
expresamente previstas en la ley, y como ya se señaló en este escrito; en la
constitución (sic) y la ley; sí (sic) está expresamente consagrada la violación
al régimen de inhabilidades, como causal de pérdida de investidura y esas otras
causales, o (demás causales expresamente previstas en la Ley), se deben tener en
cuenta, al resolver de fondo la demanda de pérdida de investidura de un edil
miembro de una junta administradora local, en Colombia; porque así (sic) lo
dicen las mismas Leyes y porque (sic) así, lo ha expresado el Honorable Consejo
de Estado, en múltiples decisiones, entre ellas, las que se citaron en la misma
demanda y las que se citan en este escrito de sustentación del recurso de apelación.
(…)
Finalmente; solicito (sic) que se examine también el artículo 124 de
la Ley 136 de 1994, en su Numeral 2° y el cual dice:
(…)
Lo anterior; teniendo en cuenta que en la sentencia C-280/96, se
dijo por la Corte Constitucional que la pérdida de investidura es una sanción
disciplinaria similar a la sanción de destitución.
(…)
En este orden de ideas, a este caso en concreto y dado de que la
demandada; CLAUDIA PATRICIA TAPIAS GÓMEZ, ya fue sancionada con anterioridad
por el mismo Consejo de Estado con la pérdida de la investidura como Edil de la
Junta Antioquia; estaría entonces incursa igualmente en la inhabilidad
establecida en el artículo 124, Numeral 2° de la Ley 136 de 1994; porque como
ya se dijo en este escrito; la pérdida de investidura equivale a una
destitución.
Queda claro entonces Honorables Magistrados del Consejo de Estado;
que contrario a lo que dice el H. Tribunal Administrativo de Antioquia en la
sentencia que nos ocupa; que en el ordenamiento jurídico Colombiano sí
existen normas que
consagran como inhabilidad; la
pérdida de la investidura de los ediles de las juntas
administradoras locales, y que esas inhabilidades si están expresamente
contempladas en la Constitución y las leyes Colombianas. (…)».
5.- Alegatos de
conclusión en segunda instancia y concepto del agente del Ministerio Público
Mediante auto de
31 de agosto de 2016, el magistrado sustanciador del proceso admitió el recurso
de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia y ordenó
correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al agente del
Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto.
El
demandante presentó sus alegatos de conclusión en los que reiteró los
argumentos expuestos a lo largo del proceso judicial. Por su parte, el agente
del Ministerio Público intervino en esta instancia mediante escrito del 31 de
octubre de 2016 y solicitó, luego de un estudio integral del proceso judicial,
la confirmación de la sentencia de primera instancia, resaltando:
«(…) En el presente caso, el análisis de la demanda se centra en la providencia
del Tribunal de Antioquia y la decisión del Consejo de Estado como órgano de
cierre, confirmando la pérdida de investidura como edil. Sin embargo, las
disposiciones acusadas en el sub examine, es decir, en el numeral 1) del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617
de 2000, solo hacen referencia a las inhabilidades de los concejales cuando
hayan sido condenados judicialmente, pero si observamos el presente caso, con
relación a los ediles, no se establece de manera expresa la inhabilidad para
los miembros de juntas de administración local.
De la misma forma, el numeral 1) del artículo 48 de la Ley 617 de
2000, hace referencia a la pérdida de investidura para los miembros de juntas
administradoras locales, pero no describe «a quien se le haya decretado la pérdida de investidura, en
decisión judicial, se configurará como causal de inhabilidad», teniendo en
cuenta que el ordenamiento jurídico, con respecto a las inhabilidades de los
ediles, consagró en el artículo 124 de la Ley 136 de 1994, que sólo se
configuraría la causal cuando hayan sido sancionado judicialmente con
destitución de un cargo público.
Por consiguiente, el Despacho considera, que la configuración de la
causal de violación del régimen de inhabilidades debe ser taxativa, teniendo en
cuenta el contenido de una prohibición expresa que determine con certeza la
vulneración de la inhabilidad, - que para el caso que nos ocupa -, no es
evidenciable, toda vez que la legislación nacional no señaló de manera
restrictiva, la configuración de inhabilidad
para los miembros
de juntas de administración local, como pretende argumentar el actor en su
escrito de demanda.
En suma, el Despacho no observa en el sub judice, configuración de
la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 1) del artículo 43
de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y el numeral 6) del artículo
48 de la Ley 617 de 2000, por violación al régimen de inhabilidades, en contra
de la señora Claudia Patricia Tapias
Gómez, Claudia Patricia Tapias Gómez, edil de la junta administradora local del
corregimiento de Santa Elena del municipio de Medellín – Antioquia, por lo que se impone, en consecuencia, la confirmación de la decisión de primera instancia (…)»
II.- Consideraciones de la Sala 1.-
Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura
Del folio 44 al
48 del cuaderno principal, se encuentra copia del formato E-26 JAL de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró la
elección de los ediles de la Junta Administradora Local del corregimiento de
Santa Elena, para el período 2016 - 2019, dentro de los que se encuentra la
demandada Claudia Patricia Tapias Gómez, identificada con la cédula de
ciudadanía núm. 21.410.407, perteneciente al Partido de la U. Es claro,
entonces, que el demandado es sujeto pasivo de la acción de pérdida de
investidura.
2.- La
causal de pérdida de investidura alegada por la parte demandante
El
demandante le endilgó a la edil enjuiciada haber incurrido en la inhabilidad
prevista en el numeral 1° del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que prohíbe la
inscripción y elección de un candidato que haya perdido la investidura de
congresista o, a partir de la vigencia de esa ley, la de diputado o concejal.
Lo
anterior, siguiendo la argumentación del demandante, de conformidad con el
numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política, el numeral 2 del
artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617
de 2000 que contemplan como causal de pérdida de investidura, la violación del
régimen de inhabilidades de los concejales. Las disposiciones señaladas por el
demandante son del siguiente tenor:
Constitución
Política
«ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura:
1.
Por violación
del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, o del
régimen de conflicto de intereses (…)».
Ley 136 de 1994
«Artículo 55º.- Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:
(…)
2. Por
violación del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades o de
conflicto de intereses (…)»
.
Ley 617 de 2000
«ARTICULO 40.
DE LAS INHABILIDADES
DE LOS CONCEJALES.
El
artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo
43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal
municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya
perdido la investidura de congresista o,
a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas.
(…)
ARTICULO 48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS,
CONCEJALES MUNICIPALES Y
DISTRITALES Y DE
MIEMBROS DE
JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de
conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de
considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general.
(…)
6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley».
3.- El estudio del caso concreto
Inicialmente
esta Sala debe señalar que en reiteradas decisiones judiciales, tanto de la
Sala Plena de la Corporación como de esta Sección, se ha considerado que pese a
que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen
de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, esto no quiere decir
que aquella haya sido suprimida, pues el numeral 6 del citado artículo 48,
prevé con
total claridad que los diputados, concejales municipales y distritales, y los
miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura «[p]or las demás causales expresamente
previstas en la ley».
Esas otras
causales, se encuentran establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del
artículo 55 de la Ley 136 de 1994, norma que se encuentra vigente en el
ordenamiento jurídico. Para ilustrar la posición de esta Sala, nos permitimos
los apartes pertinentes de la sentencia del 22 de octubre de 20152,
que indicó:
«7.5.3. Esta Sala comparte el criterio expuesto por el Tribunal
Administrativo del Cauca, en tanto que sustenta en la posición pacífica y reiterada de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de esta Sección sobre la materia.
Ahora bien, a efectos de
responder con mayor precisión a los cuestionamientos del demandado sobre el
precedente judicial de esta Corporación la Sala ratifica el criterio que expuso
en la Sentencia del 4 de septiembre de 20143, en la cual fueron examinados
reparos similares a los aquí formulados.
Se extractan los siguientes apartes de dicha providencia por su pertinencia
para el caso concreto:
“5.6.1.- El problema planteado en este asunto ya ha sido asumido y
resuelto por el Consejo de Estado en distintas ocasiones. En efecto, la
problemática relativa a la violación del régimen de inhabilidades de concejales
como causal de pérdida de investidura fue asumida en la sentencia proferida por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 23 de julio de 2002, en la
cual, como bien la recuerda en el recurso de apelación, fueron analizados los
aspectos que, en su mayoría, sirvieron de fundamento al Tribunal para negar la
pérdida de investidura.
5.6.2.- Así, uno de los aspectos analizados en el aludido
pronunciamiento judicial fue el relacionado con el hecho de que en el artículo
48 de la Ley 617 de 2000 no se incluyó la violación al régimen de inhabilidades
como causal de pérdida de la investidura. Una primera aproximación al tema llevaba
a considerar que el legislador quiso proscribir esa circunstancia como evento
constitutivo de pérdida de investidura tal y como lo sostiene la sentencia
apelada. Sin embargo, esa tesis pareciera desconocer que la misma norma no
excluye las demás causales de pérdida de investidura consagradas en otras
disposiciones cuando en el numeral 6 señala que podrá perderse la investidura
“por las demás causales expresamente previstas por la Ley”.
 |
2CONSEJO
DE ESTADO, SALA
DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA,
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá,
D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015), Radicación número:
19001-23-33-000-2015-00141-01(PI), Actor: DIEGO FERNANDO DORADO ESPINOSA,
Demandado: ALEJANDRO CONSTAIN MARÍN, Referencia: APELACION SENTENCIA
3 Proferida en el en el proceso con radicación número
08001 2333 000 2013 00249 02 (P.I.), Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala.
5.6.3.- Por consiguiente, es forzoso concluir que las causales
de pérdida de investidura de diputados,
concejales y miembros de juntas administradoras locales, no se limitan a las
consagradas en los numerales 1 a 5 del referido artículo 48 de la Ley 617 de
2000, ya que deben tenerse en cuenta
las demás establecidas en otras leyes. En
este sentido, el pronunciamiento de esta Corporación al que se está
haciendo alusión expresó:
“No puede desconocerse que ésta es norma posterior y contiene una relación de los
diversos eventos en que Diputados,
Concejales Distritales y Municipales y miembros de las
Juntas Administradoras Locales, perderán su investidura, entre los
cuales, si bien se omitió la violación del régimen
de inhabilidades no por ello
puede concluirse que haya
sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los Concejales, que es
la materia a la que se
contrae el presente asunto, pues
en el numeral 6, ibídem, quedó
plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales
de pérdida de investidura para esta categoría de
servidores públicos, por lo que, frente
a una situación como la aquí dilucidada,
necesariamente hay que remitirse
a la reglamentación contenida en la Ley
136 de 1994, que en lo referente
a dichas causales, en el artículo 55,
numeral 2, sí prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la
violación del régimen de inhabilidades, así como también consagra,
con ese mismo efecto,
en el numeral 1, dando alcance al artículo 291 de la Constitución, la aceptación o desempeño de cargo público, causal regulada de manera especial en
este último estatuto al igual a como acontece con la prevista en el artículo 110, ibídem, relacionada con las contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos por parte de quienes desempeñan funciones
públicas.”4
5.6.4.- Así las cosas, las causales previstas en el artículo 55 de
la Ley 136 de 1994 no previstas en la Ley 617 de 2000 pueden ser invocadas a
fin de controvertir la investidura de un concejal. Ahora bien, la remisión
normativa contemplada en el numeral 6 no podrá hacerse respecto de normas que
se encuentren derogadas pues ello escapa a toda lógica jurídica, lo que obliga
a explicar por qué la mencionada disposición se encuentra vigente.
5.6.5.- Lo primero que se advierte al respecto, es que la Ley 136 de
1994 y en particular su artículo 55 no ha sido derogado expresamente, de allí
que su derogatoria dependerá de la compatibilidad que exista entre esta y las
normas posteriores, o de que el legislador disponga que la materia se agote
porque fue tratada íntegramente por otra ley. En otras palabras, como quiera
que el artículo no fue ni ha sido derogado expresamente, habrá que ver si lo ha
sido tácita u orgánicamente.
5.6.7.- La derogatoria tácita se encuentra consagrada
en los artículos 71 del C. C.5 y 3°6
de la Ley 153 de 1887, y de su consagración se
|
4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo Sentencia de 23 de julio de 2002, expediente No. IJ 024 C.P.
Gabriel Eduardo Mendoza. (cita original)
5 “La derogación de las leyes podrá ser expresa o
tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la
antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden
conciliarse con las de la ley anterior.
La derogatoria de una ley puede ser total o parcial”. (cita original)
6 “Estimase insubsistente una disposición legal por
declaración expresa del legislador, o por
incompatibilidad
con disposiciones especiales posteriores, o por
existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que
la anterior
disposición se refería”. (cita original)
desprende que opera cuando el contenido de una determinada disposición legal es irreconciliable
con lo que consagra
la ley posterior. En lo que atañe
a este asunto, no encuentra la Sala contenidos opuestos entre una y
otra, tal y como puede apreciarse en el siguiente cuadro.
[…]
5.6.8.- El paralelo realizado resulta ilustrativo para verificar que no se presenta oposición,
contradicción ni exclusión entre
la ley posterior y la anterior, lo que permite asegurar, sin ningún asomo de duda, que la derogatoria tácita no ha operado en este caso, toda vez
que lo consagrado en ambas normas, más que oponerse o contradecirse, se complementa.
5.6.9. Tampoco encuentra la Sala que haya operado la derogatoria orgánica, ya que esta acaece
siempre que la nueva ley regule íntegramente la materia, lo que implica que se
haya abordado en su totalidad sin
necesidad de acudir a ninguna otra disposición.
Pues bien, el contenido del
artículo 48 de la Ley
617 de 2000 no permite concluir
que este haya regulado en su totalidad lo concerniente a las causales de pérdida de investidura de
diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales,
porque en el numeral 6 se manifiesta que también serán causales de pérdida de
investidura las demás que expresamente
consagre la ley.
5.6.10.- Cuando la ley deja abierta
la posibilidad de que una materia sea
regulada de forma complementaria en
otras normas, resulta inadecuado hablar de regulación integral como
quiera que el mismo
legislador reconoce que la materia no ha sido abordada en su totalidad
y por tanto puede ser tratada adicionalmente
en otras disposiciones. En tal sentido,
contrario a lo que estimó
el Tribunal, la Sala encuentra que el artículo
55 de la Ley 136 de 1994 no ha sido derogado ni tácita ni
orgánicamente.
5.6.11.- El precedente judicial coincide plenamente con estos
planteamientos, y en atención a que en esta decisión se reitera, deviene
pertinente traer a colación lo que en este se dijo:
“Al efecto basta señalar que la nueva regulación
no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario,
si se examinan de forma armónica y complementaria una de
la otra, como evidentemente lo son, se advierte
que la interpretación del tema resulta,
en mayor grado, tanto apropiada
como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula
íntegramente la materia,
pues expresamente se remite a
lo que
otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias
razones también propician la comentada sanción.
De esta forma cabe tener en
cuenta la previsión contenida en el artículo
72 del C.C., según la cual: “La derogatoria tácita deja vigente en las leyes
anteriores, aunque versen sobre la misma
materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva
ley”.”
5.6.12.- Sostiene el Tribunal que
consultadas las actas que
contienen la discusión del proyecto de ley que terminó con la expedición
de la Ley 617 de 2000,
se encuentra “la historia fidedigna” de esta que descubre la clara intención del legislador de suprimir
la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de
investidura. Sin embargo, la
Sala advierte que el a quo no
precisa cuáles son esas manifestaciones que hizo el legislador
al debatir el proyecto de ley que dan cuenta de esa intención. Por el contrario, la Sala Plena de
esta Corporación, en el precedente
judicial del cual se aparta
el Tribunal, sí realizó
un exhaustivo examen de la historia de la ley que le permitió arribar a la conclusión de que el
querer del legislador no fue suprimir
la susodicha causal de perdida
de investidura.
5.6.13.- Al respecto y luego de estudiar en detalle las
gacetas del congreso que
contienen la historia de la ley, la Sala encontró que
el legislador quiso ampliar las
causales de pérdida de investidura,
intención que resulta
contraria a la tesis expuesta por el Tribunal. Para confirmar lo dicho, es
preciso acudir textualmente al estudio realizado por la Sala Plena de Contencioso Administrativo, que sobre
el particular dijo:
“Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 20017, se advierte que el texto original del proyecto de Ley 199 de 1999
Senado, 046 de 1999, Cámara,
publicado en la Gaceta del Congreso año VIII
No. 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo
44, consagraba: “Pérdida de
investidura de
diputados, concejales municipales, distritales
y del distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas
administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por: 1. Por violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen
de conflicto de intereses...”
(folio 38).
En la Gaceta núm. 394 de 27
de octubre de 1999, contentiva de
“PONENCIAS” CAMARA DE REPRESENTANTES (folio 57 cuaderno de
anexos núm. 1)
aparece el mismo texto; además de
que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las
inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y
alcaldes (folios 55 y siguientes), tema este que concentró los debates
relacionados con el Capítulo V
referente a “Reglas para la transparencia
de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite
evidenciar que la voluntad del
legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de
inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido
así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí
las hubo y en forma detallada,
frente a la ampliación
del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.
Por el contrario, según se lee
a folio 45 del cuaderno
principal, en la Gaceta del Congreso núm.
257, página 15, el proyecto de ley, de origen gubernamental, suscrito por los Ministros del Interior, Nestor Humberto
Martínez Neira, y de Hacienda y Crédito Público, Juan Camilo Restrepo
Salazar, presentado por el segundo a la Secretaría General de la Cámara de Representantes
el día 11 de agosto de 1999, tenía por
finalidad,
 |
7 En dicho auto se dispuso: “SOLICÍTESE a los
Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, que en el
término de diez (10) días remitan, con destino al proceso de la referencia, los
antecedentes relativos a la discusión y aprobación en la Comisión
Constitucional permanente y en la Plenaria de cada Corporación, en primero y
segundo debate; las ponencias respectivas y lo decidido por Comisión Accidental
de Conciliación, si la hubiere, de la Ley 617 de 2000, particularmente, en lo
atinente al artículo 48”. (cita original)
además del saneamiento fiscal de las entidades territoriales, establecer reglas para la transparencia de la gestión departamental
y municipal, a través
del fortalecimiento del Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades,
fortalecimiento este que, lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de
investidura mas no la supresión o cercenamiento de las mismas.
Así se lee expresamente en la citada Gaceta:
“... El proyecto de ley que
se somete a consideración del H. Congreso presenta
en el Capítulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y
concejales, la extensión en el tiempo de
las incompatibilidades, LA AMPLIACIÓN DE LAS CAUSALES
DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
PARA CONCEJALES Y DIPUTADOS...”
(Se resalta fuera de
texto).
En la Gaceta núm. 553
de 15 de diciembre de 1999 se hace
una relación de modificaciones,
titutalada “DEL PLIEGO DE
MODIFICACIONES”, en el que no aparece
manifiesta la voluntad del legislador de suprimir la
causal en estudio (ver folios 105 y siguientes
del cuaderno principal).
De igual manera, la Gaceta núm. 593 de 28
de diciembre de 1999, obrante a folios 121 y siguientes del cuaderno de anexos núm. 1,
contiene las actas de la plenaria de
la Cámara
de Representantes, de las cuales se infiere que en lo que
concierne al citado Capítulo V el tema de las
inhabilidades e incompatibilidades fue precisamente el que generó polémica, sin que en parte alguna se advierta
la voluntad de sustraer de la
sanción de pérdida de investidura la
causal aludida.
Ahora, en la Gaceta 452
de 19 de noviembre de 1999, contentiva de la ponencia para segundo debate, en la página 2, se hace referencia a que el
campo del saneamiento moral se apoya en un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades; se hace
más severo el régimen en esa materia y se consagra la pérdida
de investidura de Diputados
y Concejales. En la página 4 obra la proposición
de los Congresistas Emilio Martínez y Hernán Andrade donde
no aparece la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura. Sin
embargo, en la página 25 obra el texto aprobado en Comisión en el que sí aparece prevista tal causal como propiciatoria de dicha sanción.
Si bien la ponencia que
aparece aprobada por la plenaria de la Cámara como las ponencias
aprobadas por el Senado recogen
el texto definitivo (excluida la
expresión inhabilidades) no medió
expresa justificación indicativa de que deliberadamente se quisieron introducir los cambios que el
demandando plantea.
A partir del análisis de los referidos antecedentes y teniendo
en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de
2000 no reguló “íntegramente” lo
relacionado con las causales de pérdida de investidura,
no deben entenderse derogadas las
demás disposiciones alusivas al punto,
pues a simple vista se advierte que
tal norma no agotó en su
totalidad el tema, ya que
expresamente permitió que otras
leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en
el numeral 6
dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. (Negrillas del texto
original)
5.6.14.- Todo lo
visto permite a la Sala reiterar
el precedente judicial contenido en la sentencia de la Sala Plena de
lo Contencioso
Administrativo del Consejo
de Estado del 23 de julio
de 2002, proferida dentro del expediente
bajo el radicado IJ 024, en la cual se adopta la regla jurídica que explica por qué la
violación al régimen de inhabilidades de
los concejales constituye
causal de pérdida de
investidura.” (Negrillas originales y subrayas agregadas)
Los planteamientos de esta sentencia que se reiteran en esta
oportunidad permiten a la Sala precisar lo siguiente:
Primero, que el precedente judicial de esta Corporación en ningún
momento desconoce lo dispuesto expresamente en la Ley 617 de 2000. Por el
contrario, se da aplicación a lo previsto en el numeral 6º de su artículo 48
que prevé con total claridad que los diputados, concejales municipales y
distritales, y los miembros de juntas administradoras locales perderán su
investidura “[p]or las demás causales expresamente
previstas en la ley”. Esas otras causales, como quedó señalado, se encuentran
establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136
de 1994, norma que se encuentra
vigente en el ordenamiento jurídico.
En este orden, no se acude a una interpretación extensiva al numeral
1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, como lo sugiere el demandado, sino
que se realiza por esta Corporación una comprensión integral y sistemática de
dicha disposición legal, teniendo en cuenta lo dispuesto expresamente en el
conjunto de sus numerales.
Segundo, que el precedente judicial no desconoce en forma alguna el
principio conforme al cual las normas que limitan derechos políticos - como las
que consagran causales de pérdida de investidura- son de carácter taxativo y de
interpretación restrictiva. Este principio fundamental es respetado y aplicado
con rigor en este caso, pues, como antes
se dijo, la Ley 617 de 2000 reconociendo que no consagra una regulación
integral sobre la materia estableció la posibilidad de que los concejales
municipales y los otros servidores públicos a que se refiere su artículo 48
pierdan su investidura “6. Por las demás causales expresamente previstas en la
ley”. Y en este caso, una norma legal vigente prevé de manera expresa que los
concejales municipales perderán su investidura por violación del régimen de
inhabilidades (art. 55 núm. 2 de la Ley 136 de
1994).
Tercero, que la remisión normativa efectuada en el citado numeral 6º
de la Ley 617 de 2000 se refiere a cualquier norma vigente que establezca
expresamente una causal de pérdida de investidura de concejales municipales,
incluyendo alguna relativa a la violación del régimen de inhabilidades, como la
que se invocó en este caso.
Y cuarto, que el legislador cuando expidió la Ley 617 de 2000 no
quiso eliminar la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida
de investidura de los concejales municipales. De esa supuesta
eliminación no da cuenta ni la historia legislativa ni el texto
mismo de la ley, como ya se explicó.
Por lo anterior, es claro para la Sala que los argumentos alegados
por el demandado no constituyen razones
jurídicas válidas para no aplicar el precedente judicial de esta Corporación,
según el cual la violación del régimen de inhabilidades es causal de pérdida de
investidura de los concejales municipales».
Esta Sección, en
providencia del 2 de marzo de 20068 y reiterada el 13 de diciembre
de 20129, se ha mostrado partidaria de que el régimen de inhabilidades
constituya causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas
administradoras locales, empleando para el efecto la siguiente argumentación:
«3. Frente al cargo de pérdida de investidura de un edil por
violación del régimen de inhabilidades al haber ejecutado un contrato de
prestación de servicios en territorio del Distrito y dentro del término de
inhabilidad del numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la
controversia gira en torno de establecer si el juez de primera instancia erró
al considerar, de una parte, que la violación al régimen de inhabilidades de
los ediles no constituye causal de pérdida de investidura y, de otra parte, que
las inhabilidades del artículo 66-4 del Estatuto Orgánico de Bogotá, fueron
establecidas para la elección de los ediles del Distrito Capital, lo que podría
llevar a su anulación mediante la acción electoral, pero realmente no están
consagrados como causal de pérdida de investidura en la ley 617 de 2000.
3.1. En cuanto al primer reproche, la Sala acoge lo señalado por
esta Sección en providencia del 2 de marzo de 2006, cuando precisó que:
“…el régimen de inhabilidades previsto en la Ley 136 de 1994 como causal
de pérdida de investidura no fue derogado ni expresa ni tácitamente por la Ley
617 de 2000 en cuanto se refiere a los Concejales. De allí que, no obstante, que nada se
dijo respecto de la violación del
régimen de inhabilidades por parte de los Ediles y las consecuencias de ella en
cuanto a la pérdida de investidura se refiere, se aplicarán las disposiciones
que rigen para los Concejales. Se deduce entonces que los Ediles también
pierden la investidura por violación
al régimen de
inhabilidades, una de
cuyas causales es la prevista en el artículo 66 del
Decreto 1421 de 1993”10. (Resalta la Sala).
|
8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO,
Bogotá, D.C. dos (2) de marzo de dos mil seis (2006), Radicación número: 25000-23-15-000-2004-02404-01(PI),
Actor: GILBERTO CALLE CARDONA, Demandado: HERNANDO ROJAS BAQUERO, Referencia:
APELACION SENTENCIA.
9 CONSEJO
DE ESTADO, SALA
DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA,
Consejero ponente: MARCO ANTONIO
VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012),
Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00235-01 (PI), Actor: MELCO HERNÁNDEZ
GONZÁLEZ, Demandado: MILLER JONNJANIS RUÍZ DÍAZ.
10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., dos (2) de
marzo de dos mil seis (2006).
Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación: 25000-23-15-000-
2004-02404-01(PI). Actor: Gilberto Calle Cardona.
Desde esta perspectiva, es claro para la Sala que la violación del
régimen de inhabilidades previsto para los ediles en el Decreto Ley 1421 de
1993, dará lugar a la pérdida de investidura de quienes en ella incurran.».
A pesar de lo
expuesto en estas decisiones judiciales, la Sección considera que debe
rectificar dicha posición, en tanto dichas providencias homologarían el régimen
de inhabilidades de los ediles con el régimen de inhabilidades de los
concejales.
Es claro
que «la autonomía e independencia de los
jueces, conlleva la posibilidad de que estos se aparten de la jurisprudencia en
vigor, siempre y cuando hagan referencia al precedente que no van a aplicar y
ofrezcan una justificación razonable,
seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se aparta de
la regla jurisprudencial previa, siempre y cuando no desconozca el principio de
igualdad material» (Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016), por lo que la Sala procede a exponer
las razones por las que considera que la violación del régimen de inhabilidades
no puede ser considerada como causal de pérdida de investidura para los ediles
de las juntas administradoras locales.
Inicialmente
debe indicarse que la posición expresada por la jurisprudencia de la Sala Plena
de la Corporación y por esta Sección en la que resulta viable considerar que el
régimen de inhabilidades de los concejales constituye causal de pérdida de
investidura para estos servidores públicos, que además es citada por el demandante,
tiene dificultades cuando se pretende
aplicarla a los ediles de las juntas administradoras locales, como lo solicita
el demandante.
Al respecto,
nótese como el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, señala claramente que:
«Artículo 55º.- Pérdida de la investidura de concejal. Los
concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. (…)»,
Esto quiere
significar que es viable, como se indicó anteriormente, considerar que para los
concejales es causal de pérdida de la investidura la violación del
régimen de inhabilidades, empleando para el efecto la remisión autorizada por
el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a «las demás causales expresamente previstas en la ley».
Sin
embargo, esa posición no resulta aplicable a los ediles de las juntas
administradoras locales porque el citado artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no
contempla a estos servidores públicos. En esa medida, entonces, no
puede considerarse que el Tribunal Administrativo de Antioquia haya vulnerado
el precedente judicial fijado por la Sala Plena de la Corporación y por esta
Sección.
De esta forma y
para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe
indicarse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación
del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.
Esta
interpretación de las normas que consagran las causales de pérdida de
investidura que se le atribuyen a la demandada, se ajusta al carácter especial
de la pérdida de investidura que implica
que las causales establecidas en dicha materia son de derecho estricto, de orden público
y de interpretación restrictiva, por lo que no cabe su aplicación analógica o
extensiva. Así lo indicó la Corte Constitucional, en Sentencia SU 501
de 2015, resaltando:
«(…) 49. Como se señaló inicialmente, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que el proceso de pérdida de la investidura tiene
un carácter disciplinario, de muy especiales características.11 Sobre
el particular ha reconocido que la pérdida de investidura constituye una
sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos
funcionarios públicos12. Ha expresado, igualmente, que es una institución autónoma en
relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, sin
que el adelantamiento de dos o más
procesos por la misma conducta comporte indefectiblemente la violación del
principio universal del non bis in ídem. Por tal motivo, la ha distinguido del
proceso penal13, del disciplinario14, y del proceso de nulidad electoral15.
|
11 Ver, Sentencias C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera
Vergara), C-280 de 1996, C-473 de 1997, C-207
de 2003, T- 935 de 2009 y T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
En la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte
declaró inexequible el inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del
anterior Código Disciplinario Único –Ley 200/95, por medio del cual el
legislador otorgaba competencia al Procurador General de la Nación para
adelantar investigaciones que culminaran con la
sanción de pérdida de la investidura, de competencia del Consejo de
Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, “en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un
proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del
Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de
pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sent. C-037/96. La
investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría
afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal
de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la
de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord. 2º), pues en
relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial”.
12 Sentencias C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera
Vergara) y T-938 de 2007 (M.P. Jaime
Araujo Rentería).
13 Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P.
Hernando Herrera Vergara y C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández.
14 Sentencias T-544 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y SU-712 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
15 Ver, Sentencias C-507 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-162 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
SU-399 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto).
50. Aún
más, la jurisprudencia constitucional ha llegado a afirmar que el carácter
especial de la pérdida de investidura implica que las causales establecidas en dicha materia
“son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva”, razón por la que no cabe su aplicación por
“analogía ni por extensión”, ya que tienen por consecuencia una sanción “que
impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y
a perpetuidad”16 (…)».
La misma
posición, como se indicó, ha expresado esta Sala al señalar que «Por tratarse de una restricción al derecho a
elegir y ser elegido, tanto las inhabilidades
como las incompatibilidades y
las causales de
pérdida de
investidura deben ser taxativas y no admiten
interpretaciones extensivas o analógicas por plausibles que estas sean»17.
En ese orden de
ideas, no le corresponde a la Sala establecer si el hecho de haber sido despojado de la investidura de
edil por sentencia judicial para un período anterior se encuentra o no previsto
dentro de las inhabilidades de los ediles reguladas en el artículo 124 de la
Ley 136 de 1994.
En primer
lugar, porque esta disposición legal no fundó la solicitud de
pérdida de investidura. Nótese como en la demanda que dio origen
a este proceso judicial, se le atribuyó al demandado el haber incurrido en la
inhabilidad prevista en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000,
esto es:
«No podrá ser
inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 1. Quien
haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de
congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o
concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en
interdicción para el ejercicio de funciones públicas»
Fue el Tribunal
Administrativo de Antioquia el que introdujo en su argumentación la referencia a los artículos 124 y 126 de la
Ley 136 de 1994 para indicar que adicionalmente a la reflexión consistente en
que la violación del régimen de inhabilidades no se encuentra prevista como
causal de pérdida de investidura para
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16 Cfr. Sentencia T-1232 de 2003 (M. P. Jaime Araujo
Rentería).
17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA
MORENO, Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014),
Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00280-01(PI), Actor: HAICER RACERO BAY,
Demandado: JOSE ANGEL
AGUDELO FRANCO, ALBEIRO
DE JESUS RIVERA
MONTOYA, MARTHA
OLIVA CALDERON, GUSTAVO ESTEBAN
AGUILAR HERNANDEZ Y JESUS OSVILIO ZULUAGA RIOS, Referencia: APELACION SENTENCIA
– PERDIDA DE INVESTIDURA
los ediles
siguiendo el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, dichos artículos no incluyen
como inhabilidad e incompatibilidad de los ediles el hecho de haber sido
despojados por sentencia judicial de la investidura. No obstante, se reitera, esas disposiciones no fundamentaron la demanda
de pérdida de investidura.
Siguiendo la
argumentación de la primera instancia, es que el demandante, en su recurso de
apelación, plantea el argumento según el cual el numeral 2 del artículo 124 de
la Ley 136 de 199418 contemplaría como inhabilidad para los ediles el hecho de haber sido
despojado por sentencia judicial de su investidura, en la medida en que, conforme
la Sentencia C-280
de 1996, proferida por la Corte
Constitucional,
indicó que esa sanción se equipara a la destitución, planteamiento que es a
todas luces extemporáneo y frente al cual la parte demandada no tuvo
oportunidad de pronunciarse.
Asimismo y
en segundo lugar, porque si así lo estuviera, la violación del régimen de
inhabilidades, como se subrayó líneas atrás, no constituye causal de
pérdida de investidura para los ediles
de acuerdo a los argumentos expuestos a lo largo de esta providencia judicial.
No estando
acreditado que los hechos descritos por el demandante, encuadran dentro de las
causales de pérdida de investidura aplicables a los ediles de las juntas
administradoras locales, se impone la confirmación de la sentencia de primera
instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F AL L A:
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PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura presentada en contra de la señora Claudia Patricia Tapias Gómez, edil de la Junta Administradora Local del corregimiento de Santa Elena del municipio de Medellín (Antioquia).
18 Este numeral
establece que constituye inhabilidad para ser elegido miembro de una Junta
Administradora Local quien haya sido sancionado con destitución de un cargo
público.
SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de
origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue
leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍAELIZABETH GARCÍAGONZÁLEZ
Presidente
GUILLERMO VARGAS AYALA