Expresa el
estatuto del trabajo, que cuando no haya norma exactamente aplicable al caso
controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los
principios que se deriven de este Código, la jurisprudencia, la costumbre o el
uso, la doctrina, los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización
y las Conferencias Internacionales del Trabajo, en cuanto no se opongan a las
leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean
contrarios a los del Derecho del Trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad
.
CASO
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano XXXXXX
demandó el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El
texto de la disposición demandada es el siguiente:
Código
Sustantivo del Trabajo
Decretos
2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como legislación
permanente
“Artículo
19. Normas de aplicación supletoria. Cuando no haya norma exactamente aplicable
al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios
que se deriven de este código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la
doctrina, los convenios y recomendaciones adoptadas por la organización y las
conferencias internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes
sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a
los del derecho del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.” (se
subraya la parte demandada)
III.
LA DEMANDA
El
demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “los
convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo, por ser violatoria del preámbulo y de los
artículos 1, 2, 5, 9, 25, 53 (inciso 4), 93, 228 y 230 de la Constitución.
Asegura
el actor que Colombia ingresó a la Organización Internacional del Trabajo – OIT
– en el año 1920 y que al momento de entrar en vigencia el Código Laboral
(1950) el país ya había ratificado 22 de los 98 convenios aprobados hasta
entonces por la Conferencia Internacional del Trabajo. Anota que la OIT produce
Convenios y Recomendaciones, y que mientras aquéllos tienen el carácter de
tratados internacionales, “cuya obligatoriedad para los Estados opera una vez
hayan entrado para ellos en vigor subjetivo”, las recomendaciones “no poseen la
fuerza vinculante de los tratados, pero constituyen guías de acción para los
Estados, en el terreno laboral.”
Expresa
que el Código Sustantivo del Trabajo fue proferido mediante los decretos 2663 y
3742 de 1950, los cuales fueron adoptados como legislación permanente a través
de la ley 141 de 1961. Por eso, el mencionado Código respondió a los
lineamientos de la Constitución de 1886, bajo la cual “el tema de la
incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento jurídico interno
se entendió predominantemente bajo la denominada teoría dualista: es decir, los
contenidos de un instrumento internacional perfeccionado (o sea, aprobados por
el Congreso y ratificados por el Ejecutivo), no se consideraban elementos
integradores de la normatividad hasta tanto ellos no fueran transpuestos a ésta
mediante leyes en sentido material, posteriores a la respectiva ley aprobatoria
del instrumento. Mientras ello no sucediera, dichas normas internacionales –
aun en el caso de estar ratificadas por el gobierno colombiano -, podían tener
existencia y validez ante los sujetos de derecho internacional involucrados,
pero en el ámbito interno no tenían efectos, aún en contra de normas internas
que les fueran contrarias.”
Anota
que los artículos 21 y 215 de la anterior Constitución sirvieron de base para
la teoría dualista y que, a pesar de los amplios debates que se suscitaron
entre las tesis monista y dualista, ésta última predominó durante la vigencia
de la Constitución de 1886.
Agrega
que tanto los decretos que le dieron vida al CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO como
la ley que los incorporó de manera definitiva a la legislación respondieron a
la teoría dualista y que ello permite comprender “que el CÓDIGO SUSTANTIVO DEL
TRABAJO en su artículo 19 considere a ‘los convenios’ de la OIT en sí mismos
(se entiende que los ratificados por el Estado) como meras normas supletorias
en la labor de aplicar el Derecho del Trabajo.” En efecto, bajo las tesis
dualistas no se podía admitir que un tratado internacional del trabajo
“constituyera, por sí mismo, ‘norma exactamente aplicable al caso
controvertido’, aun en el caso de que hubiera sido perfeccionado. Por eso,
según el artículo 19, el operador jurídico sólo puede recurrir a ese convenio
luego de que haya agotado la analogía legis o iuris, los principios derivados
del Código, ‘la jurisprudencia, la costumbre o el uso y la doctrina.”
Afirma
entonces que la Constitución de 1991 dejó atrás la concepción dualista para
acoger la tesis monista, de tal manera que “los tratados internacionales en
materia laboral (incluyendo desde luego los convenios de la OIT), una vez son
ratificados y promulgados por Colombia, se erigen en normas internas válidas y
obligatorias, sin que sea necesario cumplir con el requerimiento dualista de
transponer sus disposiciones a una ley interna posterior.”
Luego
de lo anterior, el actor expone sus argumentos acerca de la vulneración de los
distintos artículos de la Constitución que él destaca, así:
Violación
de los artículos 53 (inciso cuatro) y 93 de la Constitución. Asevera el
demandante que, de acuerdo con estas normas constitucionales, los convenios
internacionales del trabajo que han sido ratificados por Colombia “no son
simples normas de aplicación supletoria por parte de los operadores jurídicos.
En efecto, las normas superiores atrás citadas ordenan que los instrumentos
internacionales en materia laboral que hayan sido ratificados ‘hacen parte de
la legislación interna’ (art. 53, cuarto inciso) o incluso pueden prevalecer
sobre otras normas, es decir, pueden hacer parte del bloque normativo superior,
con jerarquía de normas constitucionales (artículo 93). Por tanto, esos
convenios ratificados (y añadimos nosotros, promulgados) constituyen normas
directamente aplicables en Colombia al caso controvertido, contrariamente a lo
dicho por el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.”
Expresa
que esta posición ha sido avalada por la Corte Constitucional en múltiples
sentencias, “al declarar que los convenios de la OIT, debidamente ratificados
por Colombia, son normas internas directamente aplicables y algunas de ellas
hacen parte del bloque de constitucionalidad en stricto o en lato sensu.”
Por
lo tanto, concluye que “un convenio internacional del trabajo ratificado (y
promulgado), es una norma jurídica válida y obligatoria, de carácter erga
omnes, en el ámbito interno estatal.” Para el efecto introduce la
diferenciación entre las normas autoejecutivas o autoaplicables – que son las
que “una vez incorporadas al ordenamiento interno del país que las recibe,
fundamentan directamente derechos subjetivos, es decir, pueden aplicarse de
inmediato sin necesidad de emitir normas internas que las adopten, desarrollen
o potencien (vale decir, sin necesidad de desarrollo reglamentario) – y las
normas programáticas – que son aquellas que “desde el punto de vista jurídico,
exigen a los Estados que se obligan con los tratados que las contienen,
efectuar un desarrollo legislativo o reglamentario interno de las mismas (ley,
decreto, resolución), para que puedan aplicarse individualizada y directamente
en sus ámbitos territoriales.”
Violación
de los artículos 228 y 230 de la Constitución. Afirma que el art. 19 del CÓDIGO
SUSTANTIVO DEL TRABAJO viola estos dos artículos al reconocer a los convenios
internacionales del trabajo un simple carácter supletorio, “porque ‘la ley’ a
la que están sometidos los jueces (artículo 230) debe incluir a los [tratados]
ratificados, ya que éstos se incorporan al derecho sustancial que debe
prevalecer en sus decisiones (artículo 228)...”
Violación
del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 5 y 25 de la Constitución. Al respecto
manifiesta que en todas estas normas constitucionales se cita el trabajo, como
un principio cardinal y fundante, y como un derecho y un deber. De allí se deriva la obligación de todas las
autoridades de “acogimiento sistemático de todas las fuentes válidas, de origen
local o transfronterizo que busquen reconocerlo y reforzarlo.” Por lo tanto, el
artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO vulnera todas las normas
constitucionales mencionadas cuando le asigna un mero carácter supletivo a los
convenios internacionales del trabajo, puesto que “priva al ordenamiento
jurídico de toda la potencia de los aportes provenientes del ámbito internacional
(...) En la práctica (...) los apartes atacados dentro de la citada norma del
CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO devalúan el trabajo como principio y derecho del
Estado colombiano. Dentro de cualquier ordenamiento jurídico, los valores y
principios que constituyen los cimientos del Estado, no pueden ser ignorados,
minimizados o trivializados por la legislación. Esos valores y principios
tienen, a fortiori, que ser acogidos por ella, con todo su vigor, y constituir
parámetros obligatorios en la labor judicial.”
Violación
del artículo 9 de la Constitución. Precisa que este artículo determina que las
relaciones internacionales de Colombia se fundamentan en el reconocimiento de
los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Anota que la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados incorpora los principios
del pacta sunt servanda y de la buena fe (art. 26) y la obligación de los
Estados de no apoyarse en normas de su derecho interno, contrarias a lo
dispuesto en los tratados, para justificar su incumplimiento (art. 27). Anota
que este último deber obliga al Estado a “no mantener disposiciones en su
ordenamiento que puedan ser contrarias a tales instrumentos.”
Agrega
que los tratados internacionales imponen a los Estados las obligaciones de
respetar, proteger y cumplir sus normas y que estas obligaciones comportan
exigencias de conducta y de resultados para el Estado. De allí deduce que
“dentro de la obligación genérica de cumplir y, dentro de ella, la específica
de obtener un resultado, se impone al Estado, entre otras acciones, adoptar las
medidas legislativas necesarias para lograr la plena efectividad de los
derechos contenidos en los tratados internacionales, mediante la adecuación de
su ordenamiento interno con el objetivo y las disposiciones del respectivo
instrumento internacional.” Por consiguiente, considera que la expresión
demandada del artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO deja al Estado
colombiano como transgresor de los principios de la Convención de Viena y de las
obligaciones establecidas por la doctrina internacional para los Estados que
han ratificado un tratado, con lo cual se vulneraría el artículo 9 de la
Constitución.
Con
fundamento en todo lo anterior, el actor solicita que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la expresión “los convenios”, contenida en el artículo
19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, “por constituir una transgresión objetiva
y verificable a lo que manda la Constitución, al reconocer sólo carácter de
derecho supletorio a normas que, según ésta, constituyen derecho sustancial y
tienen, por tanto, plena fuerza vinculante interna.”
JURISPRUDENCIA
APLICABLE
CORTE
CONSTITUCIONAL, Sentencia C-401/05
“Los
convenios internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad en
Colombia
17.
De la exposición anterior se puede deducir que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional acerca de los convenios internacionales del trabajo ratificados
por Colombia ha ido evolucionando gradualmente en la dirección de considerar
que forman parte del bloque de constitucionalidad. Así, en un primer momento se
enfatizó que todos los convenios internacionales del trabajo hacen parte de la
legislación interna – en armonía con lo establecido en el inciso 4 del artículo
53 de la Constitución. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios
convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y,
posteriormente, se hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos
pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto y otros al
bloque de constitucionalidad en sentido lato.
No
ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo
ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por
disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto
significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter
de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su
ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar
su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para
desarrollarlo.
La
pregunta que surge de la demanda y de las intervenciones es la de si todos los
convenios internacionales del trabajo deben considerarse automáticamente
incorporados no solo a la legislación interna sino, además, al bloque de
constitucionalidad, sin ningún tipo de distinción o de sustentación. En este
proceso se han planteado varias posiciones al respecto que inciden en las tesis
del demandante y de los intervinientes sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la expresión acusada - “los convenios.”
La
Corte considera que la inclusión de los convenios internacionales del trabajo
dentro del bloque de constitucionalidad debe hacerse de manera diferenciada y
fundamentada. Si bien todos los convenios internacionales del trabajo
ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna, varios
integran también el bloque de constitucionalidad, en sentido lato o en sentido
estricto.
El
espectro de temas tratados en los convenios internacionales del trabajo es muy
amplio y diverso. El ámbito que tratan se extiende desde el relacionado con los
derechos humanos fundamentales en el trabajo hasta el referido a puntos como la
administración y las estadísticas del trabajo, pasando por el de la protección
contra riesgos específicos como la cerusa en la pintura, el benceno, el
asbesto, la maquinaria y el peso máximo por cargar.
Hasta
el año 2002, Colombia había ratificado 55 convenios, de los 185 que había
aprobado la OIT hasta 2003. Pues bien, los convenios ratificados por Colombia
también se refieren a una amplia diversidad de temas, que abarcan desde los
derechos humanos fundamentales en el trabajo (como los convenios Nos. 87 y 98,
relativos a la libertad sindical, al derecho de sindicación y a la negociación
colectiva; los Nos. 29 y 105, relativos
a la abolición del trabajo forzoso, etc.) hasta las estadísticas del trabajo
(convenio 160), pasando por los asuntos de la simplificación de la inspección de los emigrantes (convenio 21),
de la inspección del trabajo (convenios 81 y 129) y de la preparación de las
memorias sobre la aplicación de convenios por parte del Consejo de
Administración de la OIT (convenio 116).
Ello
sugiere que para establecer cuáles convenios ratificados por Colombia integran
el bloque de constitucionalidad es necesario que la Corte proceda a decidirlo de manera específica, caso por
caso, tal como lo ha venido haciendo en las sentencias anteriormente citadas.
18.
Desde la perspectiva mencionada, la Corte comparte el concepto expuesto por
varios intervinientes acerca de que algunos convenios internacionales del
trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad. Estos convenios son los
que la Corte ha indicado o señale en el futuro.
19.
Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que
la Corte, después de examinarlos de manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las
materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo
hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya
indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias
que se mencionaron atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos indígenas y
tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la
aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.
A
la Corte también le corresponde señalar si un determinado convenio de la OIT,
en razón de su materia y otros criterios objetivos, forma parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, puesto que prohíbe la limitación de un derecho humano
durante un estado de excepción o desarrolla dicha prohibición contenida en un
tratado internacional (C.P., art. 93, inciso 1). Así lo hizo, como ya se vio,
en la sentencia C-170 de 2004, en relación con los convenios 138, sobre la edad
mínima, y 182, sobre las peores formas del trabajo infantil.
20.
En conclusión, es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que
si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen
parte de la legislación interna” (C.P:, art. 53, inciso cuarto) -es decir, son
normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del
territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en
el derecho interno- no todos los convenios forman parte del bloque de
constitucionalidad (C.P., art. 93), en razón a que algunos no reconocen ni
regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra
índole no constitucional. Igualmente, es claro que algunos convenios deben
necesariamente formar parte del bloque de constitucionalidad, puesto que
protegen derechos humanos en el ámbito laboral. Adicionalmente, la Corte
Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo con criterios objetivos,
indicar de manera específica qué otros convenios forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato (C.P. art. 93, inciso 2), en razón a que son
un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena
efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P.,
art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53). Cuando algún convenio
prohíba la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o
desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte señalar específicamente su
pertenencia al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.P., art.93,
inciso 1), como también lo ha realizado en sentencias anteriores.
El
carácter normativo obligatorio de los convenios de la OIT ratificados por
Colombia impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos
en las leyes.
21.
Lo anterior indica que de ninguna manera los convenios internacionales del
trabajo pueden ser considerados simplemente como parámetros supletorios en
el ordenamiento laboral.
Independientemente de la definición acerca de cuáles son los convenios que forman
parte del bloque de constitucionalidad, es claro que todos forman parte de la
legislación interna, lo que significa que no pueden ser relegados, por regla
general, a parámetros supletorios de interpretación ante vacíos normativos en
el orden legal.
Adicionalmente,
aquellos convenios que integran el bloque de constitucionalidad han de ser
aplicados por todas las autoridades y los particulares para asegurarse de que
las leyes nacionales sean interpretadas de manera acorde con la Constitución y
tales convenios. Por lo tanto, al resolver “el caso controvertido” – en los
términos del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo acusado en el
presente proceso-, tales convenios son norma aplicable de manera principal y
directa, y han de incidir en la determinación del alcance de las normas legales
que también sean aplicables. Adicionalmente, los convenios que integran el
bloque de constitucionalidad en sentido estricto han de prevaler en el orden
interno (C.P., art. 93, inc. 1), lo cual ha de ser reconocido y respetado al
resolver “el caso controvertido.”
22.
La norma acusada es anterior a la Constitución de 1991. Ello explica que genere dificultades interpretativas y que no
exprese claramente lo que se ha sentado en los párrafos anteriores, en
aplicación de los artículos 53 y 93 de la Carta. Por eso, es necesario
condicionar la interpretación de la expresión “convenios”.
No
siempre existe una norma exactamente aplicable a las controversias. Pues bien,
para llenar el vacío específico, se puede también acudir a los convenios
ratificados por Colombia, no porque sean normas supletorias, sino porque son
fuente principal y directa de derecho que pueden servir de base para llenar el
vacío. En este sentido, su aplicación, no su nivel normativo ni su fuerza
jurídica, se torna, para ese caso, supletoria. En esta eventualidad, el
convenio también debe haber sido ratificado por Colombia (artículo 53 C.P.).
Así,
en la parte resolutiva se declarará la constitucionalidad de la expresión
demandada, pero se excluirá la interpretación que pueda llevar a que los
convenios de la OIT ratificados por Colombia, tengan carácter supletorio.
Estos, al incorporarse a la legislación interna (art. 53), son fuente principal
y son aplicables directamente para resolver las controversias. Además, es
importante recalcar que los convenios que integran el bloque de
constitucionalidad en sentido lato orientan la interpretación de la norma
suprema, y que aquellos convenios que forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno. Así
habrán de valorarlos especialmente los jueces y los funcionarios
administrativos.
Entonces,
se condicionará la exequibilidad de la expresión “convenios” a que (i) no exista convenio aplicable
directamente, como fuente principal o prevalente, al caso controvertido, y (ii)
el convenio que se aplique supletoriamente esté debidamente ratificado por
Colombia.
23.
Varios intervinientes plantean la necesidad de dictar una sentencia
condicionada para salvaguardar la posibilidad de aplicar en forma supletoria
los convenios internacionales del trabajo. A algunos los anima especialmente que se defina la situación y
los efectos de los convenios que si bien han sido suscritos por Colombia, aún
no han sido ratificados por el Estado colombiano.
Esta
propuesta está inspirada en el propósito de garantizar el principio del derecho
internacional según el cual el cumplimiento de los tratados ha de hacerse de
buena fe. Sin embargo, el derecho internacional y las normas internacionales
sobre el derecho de los tratados ratificadas por Colombia expresamente
establecen dicha obligación. Además, la
Constitución indica que las relaciones internacionales de Colombia se regirán por los principios del
derecho internacional (C.P., art. 9).
Por ello, no considera la Corte que sea necesario hacer este
condicionamiento”.
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